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1978年12月召开的党的十一届三中全会，不仅拉开了以经济建设为中心的序幕，而且也掀开了我国民主与法制建设新的一页。尽管1982年12月10日五届全国人大第五次会议修订后的《地方组织法》才赋予了省级政府、省会市政府和经国务院批准的较大市的人民政府制定规章的职权，但从1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的《地方组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的职权开始，省级人民政府就有了拟订地方性法规草案的职权，即立法的准备工作或立法的启动工作。尽管全国人大常委会的工作报告未将规章列入中国特色社会主义法律体系之中，但这并不影响特定的人民政府拟订地方性法规的“立法准备”活动和特定的人民政府制定规章的“准立法”性质和规章在司法和行政执法中的效力以及在社会生活中的作用。
截至2008年12月，我省的政府立法走过了30年的历程。30年来，省人民政府和太原、大同两市人民政府，认真履行宪法、法律赋予的职权，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，根据宪法和地方组织法赋予的职权以及山西省的实际需要，把立法同党的改革、发展和稳定的重大决策相结合，卓有成效地开展了地方立法工作。从1978年到2008年12月底，省人民政府向省人大常委会提交的法规议案184件（审议通过181件，占省人大及其常委会通过法规总数的76%），仅1996年省人民政府就向省人大常委会提交法规议案16件，是历年来提交法规议案数量最多的。省人民政府以令公布规章188件，其中，现行有效149件，修订34件，废止39件。
一、我省政府立法历程
我省的政府立法历程可分为以下三个阶段：
（一）起步阶段 （1980.3.10——1988.8）
此阶段的社会背景是，十一届三中全会、十二届三中全会、十四届三中全会，1982年8月的全国第一次经济法制工作会议，1984年8月的全国第二次经济法制工作会议和1987年4月的第一次全国政府法制工作会议的召开以及地方组织法的制定与修订。
此阶段省政府设立了专司法规规章草案审查的法制机构。1981年10月14日，时任省长罗贵波确定王西副省长负责主管全省的经济法规研究工作。具体工作由省人民政府办公厅办公室办理。1983年10月，省人民政府办公厅设立法制处。1988年6月，省人民政府成立法制局。1987年9月26日，省人民政府印发《关于加强政府法制工作的通知》，要求太原市、大同市人民政府尽快建立政府法制工作机构，做好草拟法规草案和制定规章的工作。
此阶段省市先后出台了拟订法规和制定规章的制度。1985年6月，省人民政府办公厅印发了《地方性法规、规章草拟送审程序（试行）》。1987年6月25日，省人民政府印发《关于起草地方性法规草案和制定行政规章程序的暂行规定》。1986年9月，省人民政府办公厅法制处与省人大常委会法制室联合举办了立法知识讲习班，省直部门和太原、大同两市的80多名学员参加了学习。
此阶段立法工作的指导思想是适应改革需要，巩固改革成果，为“四化”建设服务。〔1〕
省人民政府是从1984年开始编制立法计划的，当时是以中国经济法研究会山西分会的名义编制。从1986年开始，省人民政府开始编制“定一年、看一年”的 两年滚动式立法计划。立法计划由省人民政府办公厅负责组织实施。
此阶段立法的起草、调研和征求意见工作比较简单。法规、规章草案全部由政府部门起草，一般不召开协调会、论证会等。征求意见的对象只是省直部门，征求意见的方式为书面。
此阶段立法重点是围绕治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革进行，其内容主要是以水资源管理、煤炭资源开发与管理、经济体制改革、劳动用工制度改革、环境保护、电力等方面的为多，体现了山西省能源重化工基地的特点。
清理法规、规章也是此阶段立法的一项重要内容。从1984年3月开始，根据国务院办公厅的部署，省人民政府由秘书长挂帅，一位副秘书长分管，抽调省直部门的五名同志对建国以来我省制定的地方性法规、规章和规范性文件进行清理。
此阶段法规、规章草案的审查方式比较简单，没有专门的书面审查意见。1987年之前，地方性法规和省政府规章草案需由分管副省长审阅后提交省政府常务会议审定；1987年7月以后，地方性法规和省政府规章草案由分管副省长审阅后或提交省政府常务会议审定，或报省长审批。规章和规范性文件没有科学、严格的界定标准，通常将经政府常务会议决定，比较重要的规范性文件列入规章范畴。规章由省长或分管副省长签发。
此阶段法规和规章的发布形式以内部文件印发，对省人民政府提请省人大常委会审议通过的地方性法规，省人大常委会以批准形式进行，由省人民政府公布。
此阶段影响比较大的规章有：《山西省地下水资源管理暂行办法》、《山西省泉域管理暂行办法》、《山西省煤炭开发管理条例（试行）实施细则》、《山西省以增强企业活力为中心的经济体制改革实施方案》（即三十五条）和《厂长（经理）活动经费管理试行办法》等。1981年3月，省人民政府第一次全体会议原则同意省工商行政管理局拟订的《山西省经济合同管理办法》。1981年3月17日，省人民政府印发《关于批转〈山西省经济合同管理办法〉的通知》。这是省人民政府第一次以全体会议通过的重要规章。
此阶段政府立法往往借助于大专院校和山西省经济法研究会等社会团体。
（二）规范阶段 （1988.9——2000.2）
此阶段的社会背景是，党的十四大、十五大，1993年9月的第二次全国政府法制工作会议和1999年7月全国依法行政工作会议的召开，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法的颁布实施以及1993年10月《国务院关于加强政府法制工作的决定》的出台。
此阶段政府的立法机构进一步健全。1988年12月省政府法制局设副处级建制的法规处，专司法规规章审查事宜。1995年，省人民政府在机构改革中将法制局内设处室升格为正处级建制，将原法规处撤销另设行政立法处和经济立法处。1990年10月，大同市政府成立法制办公室，并设唯一的科室——立法科。1998年，太原市在机构改革中成立法制局内设法规科（2002年机构改革时改为法规处）。
此阶段立法制度进一步规范。1989年3月17日，省人民政府印发了《关于起草地方性法规草案和制定规章的规定》。1997年3月27日，大同市人民政府令第22号公布《大同市规章制定规定》。
此阶段立法工作的指导思想是，以邓小平理论和党的基本路线为指导，以经济建设为中心，服从并服务于改革、发展、稳定的大局，促进社会生产力的发展。
此阶段强化了立法计划的编制与实施。除1994年、1995年外，省人民政府每年都下达年度立法计划。
此阶段立法的起草、调研和征求意见逐步规范。一些重要的法规、规章开始由政府法制机构起草或组织有关部门起草。其中，《山西省行政性事业性收费管理暂行办法》、《山西省罚款没收财物管理办法》和《山西省规章设定罚款限额暂行规定》由省政府法制局起草。法规、规章草案通常都要组织深入本省基层进行调研，法规和一些重要的规章还要到省外考察，重要事项还要向国务院有关部门请示或咨询。法规、规章草案开始征求行政相对人的意见。一些重要的法规、规章草案还要邀请专家、学者召开论证会。1998年4月，前省委书记、全国人大常委会委员李立功参加了《山西省包装装潢印刷业管理办法（草案）》论证会。
此阶段法规规章的审查方式逐步完善，召开征求意见会或立法协调会成为法规规章草案送审的必经程序。从1990年后半年开始，凡提交省政府常务会议审议的法规规章草案需由省政府法制局提交审查报告，由局长作出说明。1988年9月，省人民政府开始以令的形式公布规章。1992年，太原市和大同市人民政府也开始以令形式公布规章。1995年8月24日，省人民政府令第65号公布的《山西省行政机关改进作风提高效率的规定（试行）》是由省人民政府法制局组织起草并由省政府全体会议通过的一件重要规章。从1990年下半年开始，省政府规章开始按规定报国务院备案。
此阶段开始对地方立法进行研究。1992年1月10日至11日，省政府法制局与省人大常委会法工委共同召开了全省地方立法经验交流会。这是我省首次，也是全国首次地方立法经验交流会。省人大常委会主任王庭栋、省长王森浩出席会议并作重要讲话，国务院法制局派员参加会议。
1994年5月，省人民政府针对地方立法中一些部门利用立法解释权扩大部门职权的情况，在向省人大常委会提请审议的三件地方性法规草案中将具体应用中的问题解释权由过去的“省政府部门解释”规定为由“省人民政府解释”。省人民政府法制局对此专门向省人大常委会作了书面说明。这一大胆的创新与1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中规定的“凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释”不一致，但符合法理并有很强的针对性。省人大常委会对此非常重视，就此专门咨询了全国人大常委会。经省人大常委组成人员认真研究、热烈讨论，最终肯定了省人民政府这一创新举措，这在全国属于首次。这种规定在后来出台的立法法中得到了验证。
此阶段立法的内容以“三农”问题、对外开放、环境保护、生态建设为多，其工作的特点是，（1）计划性明显增强。（2）立法速度明显加快。（3）经济方面的立法项目明显增多。经济方面的立法项目占立法项目总数的一半以上。1996年行政处罚法颁布实施后，法规、规章修订数量猛增，1997年省人民政府提请省人大常委会修订法规2件，修订规章27件，是历史上最多的一年。
此阶段规章的发布形式有三种：一是以令形式公布；二是以人民政府文件印发；三是人民政府批准，部门发布。但绝大多数的规章是以令公布的。省人民政府规章文本同时在《山西日报》和《山西政报》全文刊登。
此阶段影响比较大的规章有：《山西省行政性事业性收费管理暂行办法》、《山西省罚款没收财物管理办法》、《山西省矿产资源补偿费征收管理实施办法》、《山西省经纪人登记管理办法》等。
（三）成熟阶段 （2001.2.21——）
此阶段的社会背景是，党的十六大和十七大的召开，我国加入世贸组织，立法法、行政许可法、规章制定程序条例、法规规章备案条例、国务院全面推进依法行政实施纲要的颁布实施，全省政府法制工作会议的召开。特别是党的十六大提出科学发展观的指导思想和构建社会主义和谐社会的目标后，政府立法走上了以提高立法质量为重点的轨道，立法工作走向成熟。
此阶段政府立法机构进一步加强。2000年6月，山西省在机构改革中，撤销原副厅级建制的省人民政府法制局，成立正厅级建制的省人民政府法制办公室，内设行政法规处和经济法规处。
此阶段立法工作的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，服从和服务于改革、发展、稳定的大局，坚持以人为本、立法为民的宗旨，围绕中心、服务大局，在逐步完善经济领域立法的同时，着重加强社会领域的立法；坚持科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为建设新基地、新山西提供制度保障。
此阶段对立法工作的基本要求是，不抵触、少照搬、有特色、可操作。在社会管理、公共服务领域方面的立法明显增多。立法行为逐步规范，立法的科学性和民主性逐步增强。
此阶段立法制度进一步完善。2001年2月21日，山西省第九届人大第四次会议通过了《山西省地方立法条例》。2001年5月19日，山西省第九届人大常委会第二十三次会议批准《大同市地方立法条例》。2002年5月24日，山西省第九届人大常委会第二十九次会议批准《太原市立法条例》。2002年5月19日，省人民政府印发了《山西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序的规定》。2003年6月27日，大同市政府出台《大同市人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序的规定》。2005年10月10日，大同市政府出台《大同市政府立法听证办法 》。
此阶段立法计划的科学性和民主性增强。立法项目要经过研究论证后方可确定。2008年10月8日，省政府法制办通过《山西日报》向社会公开征集2009年度立法建议项目。
此阶段立法的起草、调研和征求意见进一步完善。立法的开放性加大，法规规章的委托起草开始启动。《山西省焦化产业发展条例（草案）》、《山西省实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法（草案）》和《山西省大型群众活动安全管理实施办法（草案）》分别由省直实施部门委托院校起草。2007年10月，山西中吕律师事务所分别致信山西省省长孟学农和国家安全生产监督管理总局，建议在山西省建立煤矿工人行使安全生产权利制度，切实落实煤矿工人的安全生产监督权、安全生产知情权、抵制违章指挥权等。孟学农省长高度重视，专门批转省政府法制办办理。2008年3月30日，省人民政府法制办与山西省中吕律师事务所举行了委托起草《山西省煤矿职工行使安全生产权利办法（草案）》签订仪式。一些重要法规、规章开始到境外考察。2005年4月29日，省政府法制办根据省政府领导的指示，就《山西省公路车辆通行费收取办法（草案）》举行了首次立法听证会。参加听证会的12名代表中，有7名是通过网上报名产生的。从2005年开始，省人民政府的部分规章草案在省政府网站向社会公开征求意见。从2006年开始，省人民政府所有的法规草案和规章草案都在省政府法制网公布征求意见。
此阶段法规、规章草案的审查更加严格。太原市政府在政府立法过程中，树立“精品意识”，对每一件法规、规章草案，从全市经济和社会发展的大局考虑，分析法规、规章草案“是什么、管什么、怎么管、谁来管、管多少”等主要问题，尤其对涉及审批、许可、收费、处罚等重大问题特别慎重对待，认真协调。此阶段讨论法规草案和审议规章草案时由过去的部门负责人作说明，法制机构负责人作审查报告改为由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。此阶段省政府提出的法规议案和省长签署规章都经政府全体会议或常务会议讨论通过并由政府首长签署。从2001年开始，根据立法法第八十九条的规定，省政府规章和太原、大同两市政府的规章开始报本级人大常委会和国务院备案。太原和大同两市政府规章按规定报省人大常委会和省政府备案。从2006年8月开始，省人民政府制定的规章开始向省人大常委会备案。
此阶段法规、规章废止的数量增多。2002年省人民政府废止规章20件，2003年废止2件，2007年废止5件，2008年废止11件。2007年太原市政府废止规章3件，大同市政府废止规章2件。
根据我国加入世贸组织我国政府的承诺，我省的规章从2002年开始，公布日期与施行日原则上有了一个月以上的间隔期，并于2001年开始清理与贸易有关的法规、规章和规范性文件。为适应加入世贸组织的需要和履行我国政府的承诺，省人民政府法制办于2007年设立译审室，开始翻译与贸易有关的法规和规章。
此阶段立法后评估工作在太原市和大同市开始启动。太原市政府法制办于2006年开展了对本市政府规章的立法评估工作。
此阶段立法的特点是，（1）政府法制机构自行起草的法规、规章项目增多。《山西省行政执法条例》、《山西省行政执法检查规定》、《山西省行政执法证件管理办法》等11件法规、规章是由省政府法制办起草的。（2）规范政府自身行为的规章项目增多。主要有：《山西省行政执法责任制规定》、《山西省规范性文件制定与备案规定》、《山西省重大行政处罚决定备案办法》等。（3）社会立法项目也逐步增多。主要有：《山西省全民健身促进条例》、《山西省保障残疾人合法权益规定》等。（4）废止的项目增多。2007年10月19日，太原市人民政府公布废止3件规章。2007年10月，大同市人民政府公布废止2件规章。2008年1月，省人民政府公布废止10件规章，此外，立法解释也增多。
此阶段影响比较大的规章有：《山西省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法（试行）》、《山西省矿业权公开出让暂行规定》、《山西省社会扶养费征收管理办法》、《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》、《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》等。
二、山西省政府立法的特点
（一）紧紧围绕中心工作，服务全省大局
1979年8月，国务院副总理薄一波来山西省检查工作时，提出把山西省建设成为全国能源基地的建议。1980年7月，中央批准《山西能源基地建设规划纲要（草案）》，从此拉开了山西能源基地建设的序幕。1984年，省人民政府出台了《关于进一步加快我省地方煤矿发展的暂行规定》。1985年，省人民政府组织起草了《山西省煤炭开发管理条例（试行）》并提请省人大常委会审议通过。省人民政府根据条例出台了《山西省煤炭开发管理条例（试行）实施细则》。1992年11月，省委六届五次全委（扩大）会议通过了《关于促进经济上台阶的意见》，确定了山西经济和社会发展战略方针。1993年9月，省委、省政府又提出了“三个基础”、“四个重点”的经济发展新思路，对山西80年代以来逐步形成的能源重化工基地建设为中心的山西经济发展战略进行了重大调整，以挖煤、输电、引水、修路为突破口，在全范围内掀起农业基础、基础工业、基础设施工程，即重点工程建设、公路建设和农田基本建设。据此，省人民政府出台了《山西省太旧高速公路路政管理暂行办法》、《山西省水资源补偿费征收管理办法》、《山西省土地复垦办法》、《山西省万家寨引黄工程移民安置办法》等。1999年12月，省委九届七次全会通过的《中共山西省委关于贯彻〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的实施意见》形成了“以经济建设为中心，以改革开放为动力，抓好五项创新，实现三个提高”的经济发展新构思，并确定经济结构调整的奋斗目标。 同年12月，省政府下发《关于调整培育“一增三优”发展潜力产品推进产业优化升级的实施意见》，提出调整产业结构的主要途径。至此，山西省以潜力产品为切入点的结构调整全面展开。据此，省人民政府组织拟订了《山西省高新技术产业发展条例》、《山西省促进旅游产业发展条例》和《山西省焦化产业发展条例》等。2004年8月30日，省委、省政府在全省经济结构调整会议上又作出了把山西建设成国家的新型能源和工业基地的战略决策。2006年10月，省九次党代会提出，山西在发展上要重点走出“四条路子”、实现“三个跨越”，努力建设国家新型能源基地和工业基地，构建充满活力、富裕文明、和谐稳定、山川秀美的新山西，即“新基地、新山西”建设。据此，省人民政府制定了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省封山禁牧办法》等。为严厉打击非法违法开采煤炭行为，有效遏止煤矿安全生产事故，2005年省人民政府出台了《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》。该规定规定，对非法违法煤矿的负责人和实际控制人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上安全产生监督管理部门处以20万元罚款。非法违法煤炭煤矿企业发生死亡事故，除按有关规定对死亡职工给予不低于每人20万元的赔偿外，每死亡1人由县级以上安全生产监督管理部门处以100万元的罚款。这是山西省所有法规、规章中设定罚款最高的额度和劳动死亡事故最高额的赔偿。治理公路运输超限是省委、省政府的一项重大决策。2008年5月，省人民政府为了保障治超工作顺利进行，出台了《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》、《山西省治理车辆非法超限超载工作责任追究办法》。
（二）体现本省地方特色
地方立法必须根据本地方的实际情况，有针对性地解决当地政治、经济、文化和社会事业发展中的一些问题，即要体现地方特色。所谓地方特色是指，地方立法要符合当地实际，解决当地的实际问题。山西政府立法的特色就要体现省情。山西的省情就是煤炭大省、旅游大省、污染大省、生态脆弱大省。山西之长在于煤，山西之短在于水。地方立法必须针对本省的省情有针对性地进行。基于煤炭大省，山西省出台有关煤炭管理方面的法规、规章有19件，其中法规2件，规章17件。基于山西省缺水的现状，山西省出台有关水资源管理方面的法规、规章18件，其中法规8件，规章10件。由于资源大省而带来的在矿产资源开采过程中容易引发的的安全生产事故，我省出台的有关安全生产方面的法规、规章11件，其中，法规3件，规章8件。基于污染大省，山西省出台环境保护方面的法规、规章19件，其中，法规10件，规章9件。
三、政府立法取得的成效
（一）有针对性地解决本省经济、社会发展中的一些带有普遍性的问题，促进本省经济、社会和各项事业的发展
1985年3月1日，我省为贯彻实施《中共中央关于经济体制改革的决定》出台了《山西省以增强企业活力为中心的经济体制改革实施方案》。方案对进一步扩大国营企业自主权，全面推进厂长（经理）负责制，实行政企分开等七个方面的三十五项改革内容作出具体规定（故亦称“三十五条”），是给国营企业“放权松梆”的重要规章。《实施方案》颁布后，在全省产生极大反响，成为社会各界茶余饭后、街谈巷议的话题。广大国企负责人拍手叫好，绝大多数国企负责人熟悉《实施方案》的主要内容并以此执行。我省国有企业负责人依据《实施方案》在企业承包、租赁、股份制、拍卖等方面做了大量探索和试验。《实施方案》为扩大企业自主权注入了活力，有力地指导、推动了我省国营企业改革，促进了经济发展。
我省在能源重化工基地建设中，遇到了许多经济关系需要通过法规加以调整，其中，水资源短缺和环境污染，便是两个突出的问题。1980年3月，在国家还没有颁布排污收费办法之前，我省即制订了《关于对排放有毒有害污染物超标单位实行收费和罚款的暂行规定》，经省人大常委会批准后公布施行。该规定的制定与实施，对于控制“三废”排放，防治污染，促进老企业的改造，起了重要的作用。1982年10月，省人民政府根据我省水资源严重缺乏的实际情况，经过反复研究和科学论证，制订了《山西省水资源管理条例》经省人大常委会批准后颁布。随后，省人民政府又出台了《山西省地下水资源管理暂行办法》、《山西省泉域管理暂行办法》、《山西省城镇和厂矿节约用水规定》、《水利工程供水收费办法》等，使水资源管理做到有法可依。各地市、县执行水资源勘探、开发审批制度，扭转了乱开乱排的状况，有效节约和利用了水资源，国家重点工程用水、农业用水、生活用水得到了兼顾。合理使用土地征用补偿费是保障失去土地农民的生活，维护农村社会稳定的一个重要方面。2005年10月18日，省人民政府令第182号公布的《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》，极大地保障了被征用承包户包括妇女的合法权益，促进了农村的社会稳定。该办法出台后，广大农民奔走相告，认为省政府为农民办了一件好事。农民纷纷来访、来信、来电咨询有关土地征地补偿费分配事宜。某地农民还请锣鼓队到省政府庆贺该办法的出台并向省政府法制办送来了牌匾。省妇联还在2006年3月授予省政府法制办维护妇女权益贡献奖先进集体单位。
（二）为国家立法提供借鉴和经验，为兄弟省市区政府立法起到示范、先导作用
《山西省基本农田保护条例》被国家土地局作为起草全国基本农田保护条例的参考文本。《山西省统计检查监督规定》在全国统计系统内产生较大反响，国家统计局在我省召开了全国统计法制工作经验交流会，并把这一法规译成英文参加国际交流。《山西省煤炭开发管理条例》是全国第一件煤炭开发与管理的地方性法规，是国家有关部门起草煤炭法的重要参考资料。《山西省防震减灾条例》在起草过程中充分研究借鉴国内外防震减灾的经验和教训，并结合本省实际。条例出台后被国家有关部门誉为迄今最好的一件防震减灾地方性法规，2004年荣获中国地震局防震减灾优秀成果二等奖。《山西省农药管理办法》出台后，受到农业部的高度评价，省农业厅负责同志专程赴京作了经验介绍。《山西省肥料管理办法》是全国第一件有关肥料管理的规章，不少省市的农业部门派员到我省考察。
（三）为实施法律、法规提供了保障
1979年2月《中华人民共和国森林法（试行）》颁布后，我省根据《森林法（试行）》的原则规定，结合我省森林覆盖面积小、林区纠纷多、政策不够落实等实际，先后制定了《山西省林业奖惩试行办法》、《山西省奖励社员个人植树造林暂行办法》、《稳定山林树木权属颁发林权证办法》等规章，建立了芦芽山、庞泉沟、历山、蟒河四个自然保护区，建立健全了管理机构和规章制度。经1980年至1984年五年期间对森林法的贯彻实施，我省共解决十万余起林权纠纷，林权基本稳定；乱砍滥伐林木的歪风基本得到制止；全省森林覆盖率由1979年的10%增加到1984年的13.8%，取得显著成效。
（四）为本级人大及其常委会制定地方性法规做好前期准备工作，奠定了坚实的基础
省和较大市的人大及其常委会是制定地方性法规的主体。提出地方性法规议案是制定地方性法规的第一个阶段，在向省人大常委会提出法规议案的四个主体（省人大常委会主任会议、省人民政府、省人大各专门委员会、省人大常委会五人以上联名）中，省人民政府是提出地方性法规议案最多、最活跃、最主要的主体。在相当长一个时期内，人民政府提请法规议案的数量和质量从某种意义上讲，决定着地方性法规的数量和质量。从1978年到2008年底，省人民政府向省人大常委会提交法规议案184件，占省人大及其常委会审议通过法规总数的76%，仅1996年省人民政府就向省人大常委会提交法规议案16件，是历年来提交法规议案数量最多的。太原、大同两市的情况与省政府基本相同。这些年来，我省在制定地方性法规方面取得了一些成效，与省、市人民政府的努力是分不开的。
（五）为山西省地方立法培养了一大批人才
法规、规章作为知识密集型新产品，需要高素质的生产者精心打造。经过30年的磨练，政府立法工作不仅取得了明显的成效，而且培养、锻练了一批地方立法人才。目前，全省政府系统有专门立法工作人员15人（省政府法制办10人，太原市法制办3人，大同市法制办2人），省直各部门法制机构涉及立法工作的人员和大专院校参与立法工作的人员已达150多人。这些人员不仅为政府立法工作做出贡献，而且在规范性文件起草与审查，公文起草与审查以及其他政府法治工作方面，都为推进依法行政做出了贡献，是山西的宝贵财富。
（六）为提高规范性文件制定质量奠定了基础，指导并促进了规范性文件的制定和实施
规范性文件是规章的“下游产品”，处于普通公文与规章的中间过渡地带。一些不成熟的规章或规范事项还不宜以规章形式出台的内容，往往通过规范性文件发布，而一些成熟的规范性文件又上升为规章。地方立法工作的开展，极大地提高了规范性文件的制定质量，同时也为制定规章奠定了坚实的基础。
四、政府立法评价
三十年来，我省政府立法工作取得了很大成绩。这些法规和规章的制定与实施，对于保证宪法、法律和行政法规在我省的实施，为全省深化改革、扩大开放、全面建设小康社会，促进社会和谐发展创造了良好的法制环境，提供了有力的法制保障，同时也为中央立法提供了有益的经验。
当然，山西政府立法还存在着不容忽视的问题，主要是，对立法人员深造提高方面，在立法人才的培养和储备方面，还做得很不够，立法人才严重短缺，面临青黄不接的局面；在立法计划的编制方面，立法项目缺乏科学论证，立法项目的立、改、废三者比例严重失调，一些急需修订或废止的项目没有列入计划，社会立法在立法项目中的比例相对较少；在法规、规章的起草方面，行政机关起草法规、规章的积极性降低，起草工作进度缓慢，工作效率较低；在法规、规章草案所涉及的内容方面，一些重大问题和涉及体制性的问题没有很好地加以解决，有的甚至还存在“后遗症”；在科学立法方面，还没有注重用科学理论加以指导立法工作，立法技术在立法中体现的还不够；在民主立法方面，社会公众对立法工作的关注程度和参与程度不够，没有很好地指导、引导和激发社会公众参与立法的热情，立法论证会和听证会的质量还不高。总之，政府立法的质量还有待于进一步提高。
未来山西的政府立法要在科学发展观的指导下，转变观念和调整思路，在以下几个方面做文章：在立法观念上，要打破以数量、速度衡量立法工作的观念，将立法工作方式、社会效果作为对立法工作的评价。要树立精品意识良法观念，在解决山西实际问题上下功夫，在扩大山西影响上做文章。在立法计划的编制方面，要把相当部分精力放在立法建议项目的前期研究论证上，加大立法建议项目的前期调研、论证工作，关注民生，增加社会立法的项目，增加修改、废止法规规章的数量。在起草方式方面，要逐步减少单一部门或者业务部门起草法规规章的数量，适当增加联合起草或委托起草法规规章的数量，努力增加政府法制机构起草法规规章的数量。在科学立法方面，要强化理论指导立法的意识，对立法项目实行课题或研究报告先行的制度，试行吸纳在校研究生参与立法工作。在民主立法方面，要注重调动、激发社会公众参与立法的热情，提高社会公众对立法的关注程度，要采取措施引导、指导社会公众提高参与立法的水平和效果。
（作者系山西省人民政府法制办公室主任助理、综合处处长）
（本文载于《政府法制》2009年第四期和第五期）
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